VEŘEJNÁ MOC: Co může prezident Prezident není prezidentem sám pro sebe Ústavní pravomoc není osobní výsada. Nestačí, že ji prezident formálně má. Musí být zřejmé, k jakému ústavnímu účelu ji vykonává. V debatách o prezidentových pravomocích se často objevuje jednoduchý argument: prezident něco může, protože je prezident. Může zastupovat stát navenek, protože je hlavou státu. Může se účastnit jednání, protože prezident přece reprezentuje republiku. Může jednat s ministry, protože Ústava mu umožňuje vyžádat si od vlády a jejích členů zprávy. Na první pohled to vypadá jako ústavní argument. Ve skutečnosti je to ale jen začátek úvahy, nikoli její konec. Zjištění, že prezident určitou pravomoc má, ještě neříká, k čemu ji má, jak ji má vykonávat, jaké má meze a jak se její výkon slučuje s pravomocemi jiných ústavních orgánů. Jednoduché vodítko může znít takto: výkon prezidentské pravomoci je ústavně přesvědčivý tehdy, pokud jej prezident dokáže odůvodnit účelem dané pravomoci, nikoli pouze tím, že je prezident. Jakmile jediným skutečným důvodem zůstává věta „prezident je prezident“, nejde už o ústavní argument, ale o pouhé dovolávání se úřadu. To neznamená, že každý špatně vysvětlený krok prezidenta je automaticky protiústavní. Takto mechanicky ústavní právo nefunguje. Znamená to však, že pokud prezident opírá výkon své pravomoci jen o samotný fakt, že ji formálně má, vzniká vážná pochybnost, zda tuto pravomoc chápe jako ústavně svěřenou působnost, nebo jako osobní výsadu spojenou s funkcí. Veřejná moc nesmí být bezúčelná Toto není jen publicistická námitka. Má to pevné ústavněprávní jádro. Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 1849/08 vyslovil důležitou obecnou tezi: v podmínkách materiálního státu nemůže být výkon veřejné moci „bezobsažný ani bezúčelný“. Nestačí tedy, že orgán veřejné moci formálně použije oprávnění, které mu právní řád svěřuje. Musí být také patrné, k jakému racionálnímu účelu konkrétní výkon této pravomoci směřuje. Právě tato věta je pro výklad prezidentských pravomocí mimořádně důležitá. Pravomoc není prázdná kolonka v Ústavě, kterou může držitel úřadu naplnit libovolným obsahem. Každá pravomoc má svou funkci a byla svěřena proto, aby sloužila určitému ústavnímu účelu. Ústavní soud jde dokonce ještě dál: orgán veřejné moci může jednat materiálně mimo svou pravomoc nejen tehdy, když překročí její formální rámec, ale i tehdy, když nesleduje předvídatelný a racionálně zdůvodnitelný účel, pro který mu byla daná pravomoc svěřena. Tuto zásadu samozřejmě nelze používat mechanicky. Uvedený nález Ústavního soudu se týkal jiné věci a nelze z něj bez dalšího dovozovat, že každé sporné jednání prezidenta je protiústavní. Obecný princip je však použitelný i zde: orgán veřejné moci nemůže své jednání obhájit jen tím, že má formální oprávnění. Musí být rozpoznatelné, proč toto oprávnění uplatňuje právě takto a k čemu tím směřuje. Prezident republiky je přitom orgánem veřejné moci. Nejedná jako soukromá osoba, která může dělat vše, co jí zákon výslovně nezakazuje. Jedná jako ústavní orgán, který smí veřejnou moc vykonávat jen v ústavním rámci, v ústavních mezích a k ústavně rozpoznatelnému účelu. Pravomoc není soukromé oprávnění V soukromém právu může člověk často jednat prostě proto, že mu to není zakázáno. V právu veřejném je logika opačná. Orgán veřejné moci nejedná proto, že mu něco nikdo nezakázal. Jedná proto, že mu byla určitá působnost svěřena. A byla mu svěřena z nějakého důvodu. Prezident proto nemá pravomoci sám pro sebe. Nemá je proto, aby dokazoval, že je prezident. Má je proto, aby jejich prostřednictvím plnil určitou ústavní roli. Tato role může mít různé podoby. Může jít o reprezentaci státu, zajištění kontinuity, jmenovací akty, ústavní pojistku, informační součinnost s vládou nebo moderaci mimořádných politických situací. Bez této účelové otázky se z výkladu Ústavy stane jen mechanické čtení seznamu prezidentských oprávnění. Takový výklad je ale neúplný. Ústava není katalog osobních privilegií ústavních činitelů. Je to struktura rozdělení veřejné moci. Proto nestačí říci: prezident má právo zastupovat stát navenek. Je třeba dodat: k jakému účelu tuto pravomoc v konkrétní situaci vykonává? Nestačí říci: prezident má právo jednat s ministry. Je třeba dodat: slouží toto jednání informovanosti prezidenta a řádnému výkonu jeho ústavní role, nebo se z něj stává paralelní působení na vládu mimo rámec vládní odpovědnosti? Prezidentova neodpovědnost není volná licence U prezidenta je tato otázka ještě citlivější než u jiných orgánů. Ústava totiž říká, že prezident republiky není z výkonu své funkce odpovědný. To je mimořádně silné pravidlo. Neznamená však, že prezident může své pravomoci vykládat libovolně. Právě naopak. Čím slabší je politická odpovědnost určitého orgánu, tím opatrnější musí být výklad jeho pravomocí tam, kde se tyto pravomoci dotýkají působnosti orgánů odpovědných. Vláda je vrcholným orgánem výkonné moci a odpovídá Poslanecké sněmovně. Prezident takto odpovědný není. Právě proto nemůže prezident vykládat své pravomoci tak, aby se z jeho neodpovědného úřadu stalo druhé politické centrum výkonné moci. Tady nejde o oslabení prezidenta. Jde o zachování logiky parlamentního režimu. Česká Ústava nevytváří prezidentský systém, v němž prezident řídí exekutivu a nese za ni politickou odpovědnost. Stojí na vládě, která odpovídá Poslanecké sněmovně, a tedy zprostředkovaně politické většině. Prezident má v tomto systému významnou roli. Může reprezentovat stát. Může být stabilizačním prvkem. Může působit jako pojistka proti tomu, aby se některé ústavní akty změnily v prázdnou formalitu. Může klást otázky, žádat informace, upozorňovat na rizika a v krajních situacích odmítat postup, který by odporoval smyslu jeho ústavní funkce. Nemůže však z těchto pravomocí vytvořit vlastní politické řízení vlády. Nemůže přebírat odpovědnost, kterou nenese. A nemůže se tvářit, že samotné označení „prezident republiky“ nahrazuje věcný ústavní důvod. Test účelového výkonu pravomoci Z této logiky lze odvodit jednoduchý test. První otázka zní: z jakého ustanovení Ústavy prezident vychází? Bez textové opory nelze o ústavní pravomoci vůbec mluvit. Druhá otázka zní: jaký účel má daná pravomoc plnit? Jiný účel má jmenování členů vlády, jiný účel má ratifikace mezinárodních smluv, jiný účel má reprezentace státu navenek a jiný účel má právo účastnit se schůzí vlády nebo vyžádat si od vlády informace. Třetí otázka zní: dotýká se výkon této pravomoci působnosti jiného ústavního orgánu? Pokud ano, nelze prezidentovu pravomoc vykládat izolovaně. Musí se hodnotit ve vztahu k celkové stavbě Ústavy. Čtvrtá otázka zní: kdo za danou oblast odpovídá? Jestliže za určitou politiku odpovídá vláda, prezident nemůže svou pravomoc vykládat tak, aby vládě fakticky znemožnil tuto odpovědnost nést. Odpovědnost bez možnosti rozhodovat by byla jen ústavní fikcí. Pátá otázka zní: je prezidentův postup spojen s racionálně vysvětlitelným ústavním účelem, nebo jde pouze o demonstraci úřadu? Právě tato poslední otázka je v praxi nejdůležitější. Prezident nemusí vždy přesvědčit své politické odpůrce. Nemusí vždy přesvědčit vládu. Měl by ale být schopen veřejnosti vysvětlit, jakou ústavní funkci svým postupem plní. Pokud odpověď zní jen „jsem prezident“, je to ústavně slabá odpověď. Zastupování státu navenek není osobní nárok na účast Dobře je to vidět na zastupování státu navenek. Ústava skutečně říká, že prezident zastupuje stát navenek. Tuto větu ale nelze vytrhnout z celkové stavby Ústavy. Zastupování státu navenek není osobní cestovní oprávnění prezidenta. Není to právo účastnit se každého mezinárodního jednání jen proto, že se odehrává za hranicemi nebo má zahraničněpolitický význam. Je to ústavní způsobilost jednat jménem státu v rámci ústavního systému. Rozhodující otázka tedy nezní, zda prezident obecně může stát navenek reprezentovat. To jistě může. Rozhodující otázka zní, zda jeho konkrétní účast v konkrétní věci odpovídá účelu této reprezentace a zda nenarušuje odpovědnost vlády za politiku, kterou má stát navenek prosazovat. Pokud prezidentova účast posiluje státní reprezentaci, vyjadřuje kontinuitu státu a je slučitelná s politickou linií vlády, může být ústavně i politicky velmi užitečná. Prezident může v zahraničí vystupovat důstojně, přesvědčivě a pro stát prospěšně. Jiná situace ale nastává tehdy, pokud prezident svou účast staví proti vůli vlády a nedokáže vysvětlit jiný důvod než to, že je prezident. V takovém případě se z reprezentace státu stává statusový nárok. A statusový nárok není totéž co ústavní funkce. Prezident tedy nemá právo být u všeho jen proto, že je prezident. Má právo a povinnost plnit ústavní roli tam, kde jeho účast odpovídá účelu svěřené pravomoci. Je-li jeho účast věcně odůvodněna a zapadá-li do ústavního rozdělení odpovědnosti, může být zcela legitimní. Pokud je však jediným vysvětlením samotný prezidentský titul, pak chybí právě to, co je v materiálním právním státě podstatné: racionální účel konkrétního výkonu veřejné moci. Jednání s ministry není řízení ministrů Podobně je třeba chápat prezidentovo právo účastnit se schůzí vlády, vyžádat si od vlády a jejích členů zprávy a projednávat s nimi otázky, které patří do jejich působnosti. Tato pravomoc má zjevný smysl. Prezident nemá být izolovanou figurou bez informací. Má mít možnost vědět, co se ve státě děje. Má mít možnost klást otázky, upozorňovat na problémy a projednávat s vládou záležitosti, které souvisejí s výkonem jeho ústavní role. Ani tato pravomoc však není bezbřehá. Právo vyžádat si zprávy od ministrů není právo vytvářet nad nimi paralelní řídicí strukturu. Právo projednávat otázky v jejich působnosti není právo soustavně působit na ministry mimo rámec vládní koordinace nebo obcházet předsedu vlády. Ministři nejsou prezidentovi podřízení. Jsou členy vlády. Vláda rozhoduje jako sbor a odpovídá Poslanecké sněmovně. Prezident s ministry může jednat. Může po nich chtít informace. Může jejich práci kritizovat. Nemůže si však z těchto kontaktů vytvořit měkký nástroj politického řízení vlády. Tady je nutné rozlišovat. Jednorázová schůzka prezidenta s ministrem není ústavní problém. Pravidelná komunikace také nemusí být problém, pokud má jasný účel. Problém by vznikal tehdy, pokud by se z prezidentových kontaktů s ministry stal soustavný tlak, který by fakticky oslaboval předsedu vlády, vládní koordinaci nebo odpovědnost vlády jako celku. Pak už by nešlo o informovanost prezidenta. Šlo by o pokus vytvořit vedle vlády další centrum výkonné moci. Prezident jako pojistka, nikoli jako druhá vláda Prezidentova role v parlamentním systému není bezvýznamná. Není to jen ceremoniální ozdoba státu. Prezident může být důležitou pojistkou ústavního systému. Může bránit tomu, aby se některé ústavní akty staly pouhou formalitou. Může trvat na tom, aby premiér své návrhy řádně odůvodnil. Může odmítnout formální postup tam, kde by odporoval smyslu Ústavy. Může upozornit na rozpor, riziko nebo nedostatek, který by jinak politická většina přehlédla. Právě proto je ale důležité přesně rozlišovat mezi pojistkou a převzetím řízení. Pojistka neznamená, že prezident vstupuje do každé politické otázky jako další člen vlády. Neznamená, že si prezident buduje vlastní exekutivní agendu vedle vlády. A neznamená ani to, že prezident nahrazuje politickou odpovědnost vlády vlastní neodpovědnou aktivitou. Pojistka znamená, že prezident v mezních nebo sporných situacích hlídá ústavní formu, kontinuitu a smysl svěřených pravomocí. Prezident by proto měl být schopen říci: zde zasahuji proto, že je ohrožen určitý ústavní princip. Zde žádám vysvětlení proto, že bez něj nemohu řádně vykonat svou pravomoc. Zde se účastním jednání proto, že moje účast posiluje státní reprezentaci a je slučitelná s odpovědností vlády. Zde odmítám automatický postup proto, že by z ústavního aktu udělal pouhé razítko. To jsou ústavní důvody. Věta „jsem prezident“ ústavním důvodem není. Slabina statusové argumentace Statusová argumentace má jednoduchou podobu. Prezident je hlavou státu, a proto má být u toho. Prezident zastupuje stát navenek, a proto se má účastnit zahraničních jednání. Prezident má právo jednat s ministry, a proto by mu ministři měli být k dispozici. Všechny tyto věty mohou být v určitém omezeném smyslu pravdivé. Jejich slabina je ale v tom, že nic nevysvětlují. Neříkají, proč má být prezident u konkrétního jednání. Neříkají, jakou státní pozici má prosazovat. Neříkají, zda jeho účast posílí, nebo oslabí odpovědnost vlády. Neříkají, zda jde o reprezentaci státu, nebo o politický spor uvnitř výkonné moci. Ústavní argument musí být přesnější. Musí být schopen ukázat vztah mezi pravomocí, jejím účelem a konkrétním jednáním prezidenta. Bez tohoto vztahu zůstává jen holý odkaz na úřad. Holý odkaz na úřad je v demokratickém právním státě vždy slabý argument. Veřejná moc není soukromý majetek svého držitele. Není to osobní prostor, v němž prezident realizuje vlastní představu významu svého úřadu. Je to svěřená moc, která musí sloužit rozpoznatelnému ústavnímu účelu. Praktické vodítko Celou věc lze shrnout do jednoduché otázky. Prezident by se neměl ptát pouze: „Mohu to jako prezident udělat?“ To je otázka formální kompetence. Správná ústavní otázka zní: „Jakou ústavní funkci tím jako prezident plním?“ Pokud na tuto druhou otázku existuje rozumná odpověď, může být výkon prezidentské pravomoci ústavně přesvědčivý, i když bude politicky sporný. Pokud na ni odpověď neexistuje a zůstává jen tvrzení, že prezident je prezident, pak se pravomoc odtrhává od svého účelu. Stává se z ní statusový nárok. A právě to je v materiálním právním státě problém. Prezident republiky má významné pravomoci. Nemá je však proto, aby jimi dokazoval vlastní důležitost. Má je proto, aby jejich prostřednictvím plnil přesně vymezenou ústavní roli. Ústava prezidentovi nesvěřuje pravomoci jako osobní výsady. Svěřuje mu je jako nástroje. A nástroj se vždy posuzuje podle účelu, ke kterému má sloužit.